深化生产要素市场改革的当务之急

发布时间：2020-07-30

2020年4月22日，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛线上专题研讨会通过网络平台顺利召开，主题为“应对疫情冲击与要素市场改革”，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭出席会议并发言。

深化生产要素市场改革的当务之急

当前深化生产要素市场改革已经是共识了。这里，我谈几点非常具体的“当务之急”。今天讲到生产要素市场，无非三个方面的问题：人、地、钱。

先讲人。关于户籍制度改革，最近特别强调在特大和超大城市调整积分落户制度，未来调整到以居住年限和社保缴纳年限为主要标准，相应的就要调低教育在积分当中所占的权重，这是积极的。实际上严峻的形势远远不是这件事，而是在既有的积分制度已经非常严格的情况下，达到积分标准的人都落不了户。我们所称的“积分制”，积分仅是一个“准入标准”，还附加了非常严的配额制。这个积分制还不如移民到加拿大或者澳大利亚的积分制。移民到别的国家积分的时候，你积分达到了，他不能不让你去的。我们现在是积分达到了也能让你不落户。而且国家间移民的时候，人还没来就可以给你积分，积分到了就可以移民。我们这儿的积分是人来了，积分也到了，还不让你落户。而且最近有一个事情引起热议，就是外国人要给他们合法的居留权，我们现在给外国人居留权设定的门槛是要低于外地人在北京、上海落户门槛的。吸引国际人才的标准和中国人落户大城市的门槛之间的落差，已经到了没有办法往后拖的时候。

再补充两个数据。最近我的团队做了一个统计，根据2015年1%人口抽样调查数据计算，居留超过5年以上的流动人口占比在上海为51.59%，北京为45.06%，超过10年以上的流动人口占比在上海和北京分别是27.97%和22.53%。这部分长期居住在当地无法落户的人口，如果一直不能得到平等的对待将是巨大的社会问题。

我的建议是，先把符合当前积分制标准的外来人口，不附加其他条件，直接落户。另外，对已经在一个城市居住十年了的外来人口，就不要标准，直接市民化，将居住超过五年的也排上日程。

第二讲“地”。我们在法理上、学理上，怎么就赋予了城市规划部门、土地部门那么大的权利，来决定这个土地资源的配置？关于“地”，具体讲三件事。

第一个问题是都市圈。大城市逐步发展成都市圈，大家都认同。但是接下来碰到两个问题。第一个问题，在北京和上海已经被批的规划里是要做建设用地减量供应的。现在要推进都市圈建设，有人说，发展都市圈就发展昆山和太仓，上海就不用扩张了，他把发展都市圈理解为发展外围，中心就可以管住不动了。第二个问题，现在从发展的需求角度来讲，上海最紧要的矛盾是自贸区新片区要不要发展。自贸区新片区800平方公里，现在700平方公里是农田，100平方公里是建设用地，中央现在给自贸区新片区的任务是15年以后再造一个浦东，100平方公里怎么再造一个浦东？同时，长三角一体化示范区，包括上海的青浦，青浦大量保持农田，这种情况下怎么建长三角一体化示范区？现在总的建设用地如果是收紧的，而且这个东西写到2035规划，得到中央批准。接下来，要在自贸区新片区和长三角一体化示范区开发，就要在上海别的地方收缩，而且收缩的要比开发的多，这件事情怎么做？ 第二个问题碰到了基本农田占用的权利下放。从国家层面的改革导向来讲，实际是想增加土地管理的灵活性，去年中央财经委员会第五次会议也讲了这件事情。基本农田占用的权利下放，目前限于重大工程。重大工程本来就允许占用基本农田，按照目前的制度可以先用着，用了再备案。但是真正的矛盾在哪里？真正的矛盾在于，既有的规划如果不动，像上海房价这么贵、用地这么紧张的地方，如果仅仅是产业和居住用地，要占基本农田可以不可以？再具体一点，在都市圈范围之内将来要建轨道交通，这件事情基本是有共识的。这意味着，未来上海可能有轨道交通连到周边，比如太仓。那接下来问题来了，轨道交通建好了以后，轨道交通两边的土地是农田。按道理来讲，轨道交通沿线是最有土地开发价值的地方，这是具体的矛盾。其实，就是基本农田的占用开发和都市圈高效建设之间的矛盾。

第二个问题是功能转化。最近关于生产要素市场改革也提到了关于土地用途功能转化问题。现在既有的土地功能转化第一要符合规划，第二要报批，比如工业用地理论上可以转成住宅用地。但是实际操作层面完全不是这么回事儿。第一，如果在北京、上海这样的地方，要是不把人口管制目标拿掉的话，现在是通过管制住房供应来达到管制人口的目标的。比如说，在上海，实际上是严格限制商业用地转成住宅用地的，如果真的可以灵活转化，那就对人口控制产生了冲击。所以，实际上功能管制前面还有一个人口紧箍咒在那里。

同样的道理，现在上海也知道，工业用地的产出效率太低。我觉得提高土地经济密度是对的，问题是对比较低的土地经济密度怎么提高？有两种办法，一种办法是，把工业用地转成住宅用地，或者转成商业地产，经济密度可以提高。还有一种做法，把低效的工业用地转成农田，把工业用地分母做小了，那平均产出上升了。目前的情况，一定选择后者，如果选择前者，就跟控制人口的目标是矛盾的。还有一句经常用的话叫“防止城市无序蔓延”，往往被具体化为，既有的中心城市如果扩张，就是无序蔓延。在发达国家，如果伴随着人口增长和高密度的城市用地蔓延实际都不被称为蔓延了。结果是，在人口增长的情况下，如果把中心城区的面积管住了，轨道交通沿线的土地又不给开发，甚至建设用地减量供应，然后低效率的工业用地不是转成住宅，而是转成农田，那住房供应增长缓慢，房价就上去了。

第三个问题是农村宅基地的问题。空置的农村宅基地为什么不可以复耕成农业用地，然后将对应的建设用地转成指标跨地区交易起来？尤其是应该让农民能够在自愿有偿的前提之下，把闲置宅基地对应的指标带到他就业和居住的地方去，变成一个资产。

 第三讲“钱”。讲两个方面。第一是地方政府的融资要区别对待。原来我们面对地方政府债务的上升，基本是全国一刀切的政策，就是觉得地方政府借债太多了，要往下压。但是问题在于，中国各个地方发展的情况不一样。我有研究表明，如果看地方政府债务在GDP的比重，沿海地区除了天津严重一点，海南次之，其他地方还是健康的，政府负债率大概20%左右。而这块地方又正好是接下来要搞大建设的地方，要建设城市群、都市圈的地方，是人口流入的地方，那这些地方为什么不能去发债，把债投到基础设施建设、医院、学校里去。但是人口流出的地方，当年为什么借那么多债？因为你给了他建设用地指标，他拿这个做土地开发和抵押融资。所以，这完全是空间错配的问题。地方政府融资在人口流入地、经济增长潜力大的城市群和都市圈应该是可以放的，它是有回报的。

第二个问题也跟地方政府融资有关，我曾经写过文章，接下来在金融市场上要做财政和金融严格的分家。今天你看中国的金融市场，第一个市场是所谓正规金融市场，正规金融市场里大量的便宜的信贷是流向了国有企业和地方政府的融资平台，民营企业融资相对来说受到歧视，尤其是中小企业，这其中，是因为银行觉得国有部门比较安全。第二块是影子银行，影子银行里大量的融资实际还是地方政府债务，地方政府拿自己的各种各样的资产（其中主要是土地）去做质押，然后发地方政府融资平台的公司债券。这里的边际融资成本可以高达14%，甚至更高。而且我们做过相应的调研，越是欠发达的地方，资产质量越差的地方，边际融资成本越高，当把边际融资成本抬高到14%甚至更高水平的时候，我们要问两个问题。第一，付14%以上的利率是不是他投资的项目回报高于14%？不是的，最后来还钱的，第一靠税收，第二希望中央帮他还钱，第三从来没有准备还过。但是接下来的结果是什么？当边际融资成本已经高到14%，甚至更高的时候，民营企业就变成什么局面？既在正规金融系统里比被挤出，影子银行里的融资成本又高到企业利润覆盖不了这个资金成本了。所以为什么所谓的大水漫灌，中小企业融资难的问题始终解决不了？就是我刚才讲的结构性问题，正规金融和影子银行两个市场其实都通道不畅。

现在出现的是三个东西的最坏组合，第一高利率，第二低回报，第三刚性兑付。这三个东西是最坏的组合，拿掉任何一个都可以，如果高利率、高回报、刚性兑付没有问题，低回报、低利率、刚性兑付也可以，或者高利率、低回报，但是不要刚性兑付也可以。但是现在在中国影子银行系统里实际存在的是我刚才讲的最坏组合，融资成本高、回报低，还要刚性兑付，那最后所有的窟窿谁来补？要么中央财政转移支付，要么通胀，让老百姓背负，我曾经讲过，接下来中国金融市场要做的事情是彻底让地方融资平台逐渐从金融市场分离出去，政府融资就应该走国债的道路，那国债的道路就是低利率、低回报但是刚性兑付，这个组合是可以持续的。

最后，讲一下房子。因为人、地、钱三件事情共同的事情就是房子市场。这几年我的研究一直在讲一件事情，中国的住房市场也是结构性的问题。人口流入的地方不供应足够的土地，人口流出的地方大量造房子变成鬼城。今年经济增长下滑压力这么大，而且这轮新冠疫情冲击有个重要特点，冲击的大量是低收入群体。它冲击两个代表性行业，第一消费性服务业，第二个是出口部门，这两个部门冲击的人都是中低收入者，尤其是农民工群体。这样的情况下，赶紧要加快城市化的进程来拉动内需。城市化进程碰到什么障碍？房子的障碍。所以要结构性地放房地产市场，是在人口流入的中心城市周围的都市圈范围内放，伴随着我们前面讲到的土地改革、户籍制度改革、地方政府融资渠道的改革，在这些人口流入的地方把人、地、钱三个生产要素集中在中心城市周围的都市圈里。中央层面可能担心房价涨上去，但是，如果通过增加供给的方式来做一个结构性的房地产政策，增加在人口流入地增加住房供给，是不会产生大规模的房价上涨问题的。

很多人主张不要搞大水漫灌式的强刺激，我基本同意。我的补充意见是，如果是结构性的，伴随空间结构的调整的刺激政策，其实没有关系，因为我们要看到中国经济存在结构性问题。如果在一些短板部门，——比如前面讲到的都市圈范围之内，还有有新的需求的，像医疗、公共卫生、教育，——进行增量的投资，是可以实现促增长、惠民生、调结构等一举多得的。

最后对教育多说一两点，我们现在有大量农村留守儿童，唯一解决问题的办法是让他们到城里读书。接下来中国很快会推12年义务教育，而我们现在的一线城市，包括北京、上海这样，长期对于外来农民工的孩子，初中和小学的教育门槛高，普通高中阶段教育基本不可能。接下来如果12年义务教育，伴随前面讲到的户籍、土地改革，中国接下来在一线城市和准一线城市要大量建高中，就是迎接外来人口市民化以后带来的巨大的高中需求。这里将有巨大的红利，不管是就业增长（要大量的老师），还是基建造学校。所以，伴随经济发展规律的，结构性的投资增加，只要有回报，应该趁着经济下行压力增加，赶紧推行。